Kamel Jendoubi
Président du GEE Yémen
Le 22 mars 2021, le Yémen est entrée dans sa septième année de conflit armé. Les hostilités associées à l’effondrement économique ont créé ce que la communauté internationale appelle « la pire crise humanitaire mondiale ». Derrière cette formule laconique qui ne mobilise même plus les donateurs[1] se cachent les souffrances de millions de Yéménites. Face à la banalité du mal, rien n’est plus redoutable que l’accoutumance qui conduit à la mansuétude.
Le bilan humain de ce conflit est accablant : au 1er décembre 2020, OCHA[2] Yémen informait que cette guerre avait déjà causé la mort de 233 000 personnes, dont 131 000 de causes indirectes telles que le manque de nourriture, de services de santé et d'infrastructures. Sur le nombre de civils tués directement au cours d’hostilités, les chiffres sont moins précis mais oscillent entre 12 000 et plusieurs dizaines de milliers selon les sources.
On ne compte plus le nombre de rapports, articles, vidéos qui font état de la catastrophe humanitaire au Yémen. Obtenir des chiffres précis de son ampleur relève de la gageure en raison de la situation sur le terrain. Cette crise est le résultat d’une combinaison de causes complexes : le conflit prolongé a entraîné un effondrement économique, et une augmentation spectaculaire des prix des denrées alimentaires a touché le sud du pays tandis qu'un blocus sur les importations de carburant a exacerbé la situation dans le Nord. A ceci s’ajoutent les procédures bureaucratiques qui demeurent un défi important car elles entravent la fourniture des services de protection vitale et autres aides en plus de la difficulté d’accès à certaines zones.
Les efforts incessants pour ramener la paix, notamment ceux menés par les Nations Unies sous l’égide de l’envoyé spécial du Secrétaire général, M. Martin Griffiths, n’ont pas connu de progrès significatifs autres que ponctuels comme l’échange de prisonniers ou l’évacuation de blessés. Les conséquences de la guerre sur ce pays, qui était déjà le plus pauvre du Moyen-Orient avant 2015, sont dramatiques. En plus de la crise humanitaire, les violations des droits de l’homme et du droit international humanitaire sont restées impunies.
Pendant ses trois mandats consécutifs, le Groupe d’éminents experts internationaux et régionaux sur le Yémen (GEE) a rapporté en détail sur les violations du droit international des droits de l’homme et du droit international humanitaire qu’il a été en mesure d’enquêter[3]. Femmes, hommes, filles et garçons ont été les victimes de ces violations qui n’épargnent malheureusement personne. Yéménites ou migrants, personnes déplacées internes ou réfugiés, détenus, journalistes, défenseurs des droits de l’homme, minorités religieuses ou sociales, minorités sexuelles, toutes les catégories de la population sont également touchées par les violations des parties au conflit.
Il est donc devenu urgent de mettre fin à cette impunité. Des initiatives multiples ont été prises à cette fin dont les effets ne sont pas encore perceptibles.
La seule gagnante du conflit : l’impunité
Ce n’est pas par hasard si le GEE a intitulé son dernier rapport « Yémen : une pandémie de l’impunité dans un pays torturé ». À ce jour, en effet, les efforts pour garantir un recours utile aux victimes des violations commises à leur encontre sont encore rares et peu efficaces.
Au niveau national, il convient de noter que la Commission nationale d’enquête qui a été créée par le Gouvernement yéménite tente de mener sa mission dans un environnement peu favorable. Ainsi, dans son huitième rapport annuel, elle dit avoir recensé et suivi 2 940 nouveaux cas. Toutefois, son travail demeure obstrué par une absence de reconnaissance de la part des autorités de fait dans le Nord et une coopération limitée de la Coalition. À ceci s’ajoute des problèmes d’insécurité et des difficultés d’accès auxquels ses membres sont confrontés sur le terrain en plus des limitations imposées plus récemment par la COVID-19. Au moment de la publication de son dernier rapport, en juillet 2020, la Commission avait transmis plus de 1 000 affaires au Procureur général mais seules 19 d’entre elles avaient été portées devant les tribunaux, tandis que les autres étaient encore pendantes.
Au niveau de la Coalition, la situation n’est pas très encourageante. Le GEE a dit continuer « de douter de la rigueur et de la crédibilité des analyses et des conclusions » de l’équipe conjointe chargée des évaluations relatives aux faits (JIAT) qui a « encore tendance à considérer comme légales les frappes aériennes contre des cibles militaires et à ne pas tenir compte des principes de proportionnalité ou de précaution. » Et le GEE d’ajouter que seulement « huit affaires (concernant des frappes aériennes) auraient été transmises aux procureurs militaires nationaux pour suite à donner » sans pour autant en connaître leur état d’avancement.
La situation au niveau des autorités de fait n’est pas meilleure et devant le manque d’information disponible sur des poursuites engagées à leur niveau, il est légitime de douter de leur volonté d’établir les responsabilités.
Quant au système judiciaire yéménite, force est de constater que les lacunes déjà identifiées avant même le début du conflit (notamment la corruption, la discrimination à l’égard des femmes, le manque d’indépendance de la magistrature et les menaces contre les acteurs du système judiciaire) n’ont pas pu se résorber avec la survenance des hostilités. Par ailleurs, quand bien même ces manquements graves venaient à être corrigés, il n’en reste pas moins que le système judiciaire yéménite n’aurait pas les moyens et les capacités pour mener des poursuites contre des criminels de guerre en se conformant aux règles du droit international. Cela est sans compter avec une législation inadéquate qui ne permettrait pas de poursuivre toutes les violations constitutives d’infractions internationales. Le Yémen dispose aussi d’un système judiciaire militaire mais, au vu des informations disponibles à ce jour, il est fort probable qu’il opère encore moins en adéquation avec les principes internationaux des droits de l’homme que le système de justice civile.
Face à cette situation, il est donc primordial que les initiatives extérieures au Yémen et aux parties au conflit s’intensifient et opèrent une pression tant sur les auteurs que sur ceux qui aident de quelque manière que ce soit le fait de commettre de ces violations.
Les initiatives pour mettre un terme à l’impunité
Le constat actuel d’impunité n’est rien d’autre qu’une insulte faite aux victimes et à leurs proches ; il est donc du devoir de la communauté internationale de réagir. Lutter contre l’impunité peut se faire de différentes manières. À ce jour, il ne s’agit que d’initiatives ayant des effets assez limités. Toutefois, la persévérance des organisations de la société civile laisse présager un changement de cette situation, comme cela a été le cas dans d’autres situations de conflit armé.
- Les Nations Unies
Au niveau du Conseil de sécurité, depuis l’adoption de sa résolution 2140(2014), a été mis en place un régime de sanctions similaire à ceux existants pour d’autres situations de conflit. Un comité des sanctions a été établi lequel est aidé dans sa mission par le Groupe d’experts sur le Yémen.[4] À ce jour, seuls six individus ont été placés sur la liste des personnes sanctionnées, tous membres des Houthis ou de leurs anciens alliés. Le dernier en date l’a été le 25 février 2021, presque six ans après le précédent. Les sanctions imposées contre ces individus consistent en un gel des avoirs, une interdiction de voyager et un embargo sur la livraison d’armes. Ce type de sanctions n’a pourtant pas toujours les résultats escomptés et certains individus anciennement sanctionnés par le Conseil de sécurité n’en ont pas subi des effets très gênants.
En 2017, la création du GEE par le Conseil des droits de l’homme[5] est une autre initiative des Nations Unies afin de lutter contre l’impunité au Yémen. Bien que n’étant pas un organe juridictionnel, à l’instar de l’ensemble des commissions d’enquête ou de commissions d’établissement des faits, il est un outil essentiel dans la collecte d’informations afin de mettre en évidence la commission de violations des droits de l’homme et du droit international et d’infractions internationales. Il est également un moyen important pour la société civile yéménite, régionale et internationale de s’assurer que la situation des droits de l’homme au Yémen reste à l’agenda des Nations Unies. Dans le cas de la Syrie ou du Myanmar, ce type de commission a été primordial pour la création de mécanismes parajudiciaires,[6] une autre étape vers la phase juridictionnelle, que cette dernière se déroule au niveau national, régional ou international.
Conscient des limites de son mandat, dans son dernier rapport, le GEE a fait plusieurs propositions en vue de renforcer la lutte contre l’impunité. Il a notamment recommandé la création d’un mécanisme similaire à celui de la Syrie mais il a également exhorté le Conseil de sécurité à saisir la Cour pénale internationale de la situation au Yémen et à compléter la liste des individus soumis à des sanctions imposées par le Conseil. Il a aussi appelé les États tiers à enquêter sur les crimes de guerre relevant de la compétence de leurs tribunaux et, le cas échéant, d’entamer des poursuites contre les responsables présumés, notamment au titre de la compétence universelle, si besoin est. Enfin, dans une perspective à long terme, il a encouragé les autorités yéménites et la communauté internationale à poursuivre le dialogue en vue de la création d’un tribunal spécial tel qu’un tribunal mixte, qui serait chargé de poursuivre les principaux responsables.
- L’Union européenne
Au niveau européen, le 11 février 2021, le Parlement européen a adopté une résolution[7] qui, en son paragraphe 25, aborde la question de la responsabilité. En plus de recommandations déjà faites par le GEE, notamment celle relative à la compétence universelle, le Parlement européen demande « la mise en œuvre du régime mondial de sanctions de l’Union en matière de droits de l’homme afin d’imposer des sanctions ciblées, telles que des interdictions de pénétrer sur le territoire de l’Union et un gel des avoirs, aux responsables de toutes les parties au conflit impliqués dans de graves violations des droits de l’homme au Yémen, y compris l’Iran, l’Arabie saoudite et les Émirats arabes unis. »
Il s’agit là d’une demande de mise en œuvre du régime adopté à l’occasion du dernier Conseil de l’Union européenne, le 7 décembre 2020, qui complète les régimes de sanctions géographiques visant à lutter contre les violations et les atteintes en matière de droits de l'homme et qui permet de cibler des personnes physiques ou morales, étatiques ou non, quelle que soit leur nationalité ou le pays où ces violations auraient été perpétrées. Ce nouveau régime, surnommé la loi Magnitsky européenne[8], permet d’adapter les sanctions et de dissocier les Etats des auteurs des actes incriminés. Ainsi ces sanctions pourront cibler les individus mis en cause où qu’ils se trouvent, même si leurs actes ne sont pas commis dans leur pays d’origine. Toutefois, une faiblesse de ce système réside en ce que les sanctions ne peuvent être prononcées qu’à l’unanimité des États membres. Par ailleurs, l’interdiction d’entrée sur le territoire d’un État membre peut être contreproductive, en ce qu’elle peut limiter la mise en œuvre de la compétence universelle dans les pays où la présence de l’accusé sur le territoire national est nécessaire.
Cette résolution invite également le vice-président de la Commission/Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (VP/HR) et les États membres à encourager le recueil de preuves en vue de futures poursuites, et à envisager la création d’une commission indépendante chargée de superviser ce processus. On peut toutefois légitimement se demander si la création d’une commission au niveau européen ne serait pas un gaspillage de fonds à un moment où le GEE connaît déjà des problèmes financiers en raison de la crise de liquidités au sein des Nations Unies.
Le Parlement européen a également abordé la question du Yémen dans le cadre de résolutions sur les exportations d’armement. La dernière en date est celle adoptée le 17 septembre 2020, dans laquelle le Parlement réitère sa demande au VP/HR d’engager une procédure visant à imposer un embargo européen sur les armes à l’Arabie saoudite ainsi qu’aux autres membres de la Coalition dirigée par le gouvernement saoudien au Yémen. C’est précisément la question d’exportations d’armement qui a été l’angle d’attaque de la société civile pour engager des procédures judiciaires en matière de responsabilité.
- La société civile
La société civile yéménite est très active et développe de nombreuses actions en faveur de la responsabilité pour les violations des droits de l’homme et du droit international, qu’il s’agisse de la documentation de ces violations, des actions de plaidoyer ou encore des programmes de soutien aux victimes. Les ONG régionales et internationales ont également développé de nombreuses activités allant dans le même sens. Toutefois, la situation au Yémen et dans les pays de la Coalition n’est pas très favorables à la judiciarisation de la protection des droits de l’homme. Comme il l’a été démontré plus haut, les actions judiciaires au Yémen et auprès de la Coalition ne sont pas très encourageantes. Ainsi, ces organisations ont notamment multiplié les actions en justice en relation avec les exportations d’armes mais ont également fait de même pour des allégations de violations des droits de l’homme plus spécifiques. Parce qu’il n’est pas possible de faire un inventaire exhaustif de toutes ces actions, on n’en citera que quelques-unes qui montrent les différents angles d’attaque suivis.
- Exportations d’armement
À titre d’exemple, on peut citer notamment le cas RWM Italia S.p.A. en Italie. Le 8 octobre 2016, un raid aérien attribué à la Coalition a frappé le village de Deir Al-Hajari, dans le Gouvernorat de Hodeidah. Le raid a tué une famille de six personnes, dont une femme enceinte et quatre enfants. Sur le lieu du bombardement des restes de la bombe ont été trouvées qui indiquent qu’un élément fabriqué par RWM Italia SpA, une filiale italienne de la société allemande Rheinmetall AG. avait été utilisé. En avril 2018, le Centre européen pour les droits constitutionnels et les droits humains (ECCHR), Mwatana, Rete Italiana per Il Disarmo, soutenu par l'Osservatorio Permanente sulle Armi Leggere e le Politiche di Sicurezza e Difesa (OPAL), ont déposé une plainte pénale contre les dirigeants de RWM Italia et les hauts fonctionnaires de l'autorité nationale pour l'exportation d'armement (UAMA) au procureur de Rome. Alors que le procureur de Rome avait demandé le classement sans suite de la plainte en octobre 2019, le 24 février 2021, le juge d'instruction de Rome a décidé que le procureur devait poursuivre l'enquête pénale.
En Belgique, sans qu’il n’y ait eu au départ de preuves de cas d’utilisation d’armes belges dans le conflit du Yémen, la Coordination nationale d’Action pour la Paix et la Démocratie (CNAPD), la Ligue des droits humains (LDH) et Vredesactie, soutenues par la section belge francophone d’Amnesty International, ont intenté de nombreux recours au Conseil d’État pour obtenir l’annulation de licences d’exportation d’armes délivrées par la Région wallonne à destination de l’Arabie saoudite. Le Conseil d’État a annulé de telles licences dans plusieurs arrêts entre 2018 et 2020, le dernier d’entre eux ayant été rendu le 7 août 2020.[9] Toutefois, il n’y a pas vraiment de discussion dans ces arrêts sur les violations des droits de l’homme ou du droit international humanitaire. Des actions similaires ont été intentées notamment en France, au Royaume Uni, au Canada avec des issues pas toujours à la hauteur des enjeux.[10]
En décembre 2019, ECCHR, Mwatana for Human Rights (Yémen), Amnesty International, Campaign Against Arms Trade (Royaume-Uni), le Centre Delàs (Espagne) et Rete Disarmo (Italie), dans une communication au bureau du Procureur de la Cour pénale internationale (CPI) ont demandé à la CPI d'enquêter pour déterminer si de hauts responsables, tant d’entreprises que de gouvernements européens, pouvaient être pénalement responsables pour avoir fourni des armes utilisées par les membres de la Coalition dirigée par l'Arabie saoudite et les Émirats arabes unis dans le cadre d'éventuels crimes de guerre au Yémen. Ces organisations demandent une enquête sur leur complicité potentielle dans 26 frappes aériennes spécifiques qui ont tué ou blessé des civils, et détruit ou endommagé des écoles, des hôpitaux et autres biens de caractère civil.[11]
· Violations de droits de l’homme spécifiques
Le Groupe d’experts sur le Yémen et le GEE ont mentionné des cas de détention dans la base de la Coalition de Balhaf contrôlée par les Émirats arabes unis. Ce centre de détention se trouve sur un site de liquéfaction gazière, une infrastructure dont Total détient 40%. En novembre 2019, un rapport publié par l’Observatoire des armements et SumOfUs, en collaboration avec les Amis de la Terre, retrace la « militarisation » des activités de Total au Yémen depuis les années 1980.[12] L’ONG suisse Mena Rights Group a interpellé la société Total et a saisi plusieurs procédures spéciales du Conseil des droits de l’homme au nom d'un ressortissant yéménite qui a été soumis à la torture et aux mauvais traitements par les forces émiraties sur ce site. Ces procédures spéciales ont adressé une lettre d’allégation aux Émirats en juillet 2020.
Les organisations de la société civile sont souvent aidées par des avocats qui, de leur côté, essayent de mettre en œuvre la compétence universelle pour assurer la défense de leurs clients.
- Les procédures judiciaires selon la compétence universelle
Une fois de plus, ces procédures sont multiples et il n’est pas possible de toutes les énumérer. En 2018, profitant d’une visite en France du prince héritier d’Abou Dhabi, Mohammed Ben Zayed Al-Nahyane, six Yéménites avaient déposé une plainte avec constitution de partie civile auprès du doyen des juges d’instruction du pôle crimes contre l’humanité du Tribunal de Paris. Ils y dénoncent notamment des actes de torture commis dans les centres de détention contrôlés par les forces armées des Emirats arabes unis. En juillet 2020, les médias annonçaient qu’une information judiciaire a été ouverte en octobre 2019 et qu’un juge d’instruction parisien était chargé de l’enquête.[13]
En février 2020, le cabinet d'avocats britannique Stoke White a déposé des plaintes auprès de plusieurs organes gouvernementaux de trois pays, notamment la police métropolitaine de Londres et les ministères de la Justice américain et turc, au nom d'un journaliste nommé Abdullah Suliman Abdullah Daubalah et de Salah Muslem Salem, dont le frère a été tué dans le conflit yéménite. Selon les avocats, la procédure est engagée contre de hauts fonctionnaires du gouvernement et du ministère de la défense des Émirats arabes unis, ainsi que contre des mercenaires américains qui ont agi sous les ordres directs du gouvernement des Émirats arabes unis.[14]
Conclusion
Après six ans de conflit au Yémen, il est devenu urgent de trouver une solution pacifique à ce conflit. Les derniers événements peuvent nous laisser pourtant perplexes avec, d’un côté, le renforcement des hostilités depuis le dernier trimestre 2020 et l’ouverture du front de Mareb en 2021 et, d’un autre côté, le souhait visible des États-Unis, un intervenant clé dans le conflit, d’opérer un changement de sa politique étrangère au Yémen et dans la région. Quoi qu’il advienne, le sort des victimes est ce qui doit motiver tous les acteurs pour mettre fin à cette guerre. C’est dans ce contexte que les actions en vue de déterminer les responsabilités dans le fait de commettre des violations des droits de l’homme prennent toute leur valeur. Elles sont primordiales pour que les victimes obtiennent réparation mais elles sont aussi un appel lancé aux acteurs du conflit pour les convaincre qu’il n’est plus possible d’agir sans devoir rendre des comptes.
[1] réunis le 1er mars 2021 en vidéo conférence, ils n’ont annoncé que 1,67 sur 3,86 milliards requis par les Nations-Unies pour assurer une aide alimentaire efficace. [2] Bureau des Nations-Unies pour la coordination des affaires humanitaires [3] OHCHR | YemenGEE Yemen - Group of Eminent International [4] Le Groupe d’experts sur le Yémen a été établi conformément à la résolution 2140(2014) du 26 février 2014 du Conseil de sécurité. Son rôle est notamment d’aider le Comité des sanctions établi conformément à la même résolution à s’acquitter de son mandat. [5] Résolution A/HRC/36/31 du 29 septembre 2017. [6] Le 21 décembre 2016, l'Assemblée générale des Nations unies a adopté la résolution 71/248, établissant le Mécanisme international, impartial et indépendant chargé de contribuer aux enquêtes et aux poursuites concernant les personnes responsables des crimes les plus graves au regard du droit international commis en République arabe syrienne depuis mars 2011. Le mandat du mécanisme, tel que défini au paragraphe 4 de la résolution 71/248, est de « faciliter et de diligenter des procédures pénales équitables, indépendantes et conformes aux normes du droit international devant des cours ou tribunaux nationaux, régionaux ou internationaux, qui ont ou auront compétence pour connaître de ces crimes conformément au droit international. » De la même manière, le 27 septembre 2018, le Conseil des droits de l’homme a décidé d’établir par sa résolution 39/2 le Mécanisme d’enquête indépendant pour le Myanmar « chargé de recueillir, de regrouper, de préserver et d’analyser les éléments de preuve attestant la commission de crimes internationaux les plus graves et de violations du droit international humanitaire au Myanmar depuis 2011, et de constituer des dossiers en vue de faciliter et de diligenter des procédures pénales équitables, indépendantes et conformes aux normes du droit international devant des cours ou tribunaux nationaux, régionaux ou internationaux qui ont ou pourront avoir compétence pour connaître de ces crimes conformément au droit international. » [7] Le Parlement européen avait déjà adopté des résolutions sur la situation au Yémen et avait abordé la question de la responsabilité, notamment dans ses résolutions du 15 juin 2017 et du 30 novembre 2017, dans lesquelles il demandait instamment à la communauté internationale de prendre des mesures pour que les auteurs de violations du droit international au Yémen soient poursuivis conformément au droit pénal international en ce que cela constitue une condition pour parvenir à un règlement durable du conflit. Le Parlement européen soutenait à cet égard l’établissement du GEE. Dans sa résolution du 4 octobre 2018, il avait aussi mentionné la question de la compétence universelle, de la saisie de la Cour pénale internationale de la situation du Yémen et de l’élargissement du mandat du GEE. [8] En référence à la loi Magnitsky étatsunienne adopté en 2012 pour sanctionner des Russes accusés d’être impliqués dans la mort de l’avocat Sergeï Magnitski ; la loi s’est élargie à tous les suspects de violation des droits de l’homme. [9] Conseil d’État, arrêt n° 248.128 du 7 août 2020. D’autres arrêts avaient été rendus auparavant, à l’instar des arrêts n° 244.800, 244.801, 244.802, 244.803 et 244.804 du 14 juin 2019 et les arrêts n° 242.023, 242.025, 242.029 et 242.030 du 29 juin 2018. [10] On pourra se référer à l’article suivant pour de plus amples informations : Ferro, Luc. “Western Gunrunners, (Middle-)Eastern Casualties: Unlawfully Trading Arms with States Engulfed in Yemeni Civil War?”, Journal of Conflict and Security Law, Vol. 24, Issue 3, Winter 2019, pp. 503–535. [11] Pour une description plus détaillée de la communication et de ses aspects juridiques, on pourra se référer à : Bryk Linde; Saage-Maaβ Miriam: « Individual Criminal Liability for Arms Exports under the ICC Statute: A Case Study of Arms Exports from Europe to Saudi-led Coalition Members Used in the War in Yemen », Journal of International Criminal Justice, Vol. 17, no. 5, december 2019, pp. 1117–1137. [12] Observatoire des armements et SumOfUs, en collaboration avec les Amis de la Terre, Opération Shabwah : La France et Total en guerre au Yémen ?, 7 novembre 2009 [13] « Guerre au Yémen : la justice française enquête sur le prince héritier d’Abou Dhabi », Le Monde, 17 juillet 2020. [14] Stoke White, Media Brief, Evidence of war crimes and torture by UAE in Yemen is submitted to London Metropolitan Police; US Department of Justice and Ministry of Justice in Turkey, 12 février 2020.